[더밸류뉴스=문성준 기자]

서울시(시장 오세훈)가 '광화문광장 시위 불허' 방침을 밝혔지만 광화문에서 대규모 시위가 벌어지면서 논란이 커지고 있다. 

서울시는 “광화문광장 사용 허가는 ‘공유재산법’에 따라 적법하게 진행하는 것”이라고 밝혔지만 집회∙시위의 경우 공유재산법에 적시된 사용허가 대상이 될 수 없다는 것이 대다수 전문가 의견이다. 

◆서울시, "광화문광장서 이젠 시위 못한다" 

서울시는 광화문 재개장을 앞둔 지난달 말부터 광장 내 집회∙시위를 사실상 금지하겠다는 입장을 밝혀왔다. 지난 4일 서울시는 ‘광화문광장서 이젠 시위 못한다’는 정책 뉴스를 내고 “8일부터 접수할 광화문 광장 사용 신청에서 집회∙시위 목적의 행사는 사전에 걸러내 허가하지 않을 것”이라는 입장을 밝혔다. 

서울시는 “광화문광장은 ‘시민의 건전한 여가선용과 문화활동’을 목적으로 한 경우 허가를 통한 사용이 가능하며 집회·시위는 원칙적으로 허가 대상이 아니다”라고 설명했다. 이 문장만 보면 "집회∙시위는 허가 하지 않을 것이다" 혹은 "집회∙시위는 ‘신고제’이기 때문에 허가가 필요하지 않다 이렇게 두가지 중의적 의미로 표현될 수 있으나 자료의 전체 맥락과 서울시의 입장을 고려하면 전자의 의미가 분명해 보인다. 

서울 중구 세종대로 서울시청사. [사진=더밸류뉴스]

서울시 광화문광장의 사용 및 관리에 관한 조례를 보면 광화문광장 일부지역을 사용하기 위해서는 사전 신청을 해야 하는데 △국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사 △공연 또는 전시회 등 문화∙예술 행사 △어린이∙청소년 또는 여성 관련 행사가 그 대상이다. 또 ‘광화문광장 자문단’을 별도 운영하여 대규모 행사의 소음 측정 등을 통해 시민 불편을 최소화하고, 집회∙시위로 변질될 우려가 있는 행사에 대해서도 검토한다는 방침도 세웠다. 사실상 광화문광장의 집회∙시위를 금지하겠다는 조치다.  

일부 시민단체들은 “법률에도 명시되어 있는 내용을 서울시가 조례를 토대로 ‘허가제’로 바꿨다며 반발하고 있다. 현행법상 집회∙시위는 허가제가 아닌 ‘신고제’이며 특정한 경우에만 관할 경찰관서장이 시위 제한 또는 금지를 통고할 수 있다. 

8개 시민단체로 구성된 '광화문광장 재구조화 졸속추진 중단을 촉구하는 시민사회단체'는 지난 5일 공동성명을 통해 “현행법에 따라 집회는 허가사항이 아니지만 집회 불허를 공언한 반헌법적 발언을 한 서울시에 탄식을 금치 못한다”며 비판 강도를 높였다. 집회 시위에 참여하는 사람들도 서울시민 일부라는 주장이다. 

공유재산 및 물품 관리법(이하 공유재산법) 제20조. [사진=국가법령정보센터]

서울시 광화문광장 기획반은 “집회∙시위를 조례를 통해 막겠다는 취지는 아니다”라며 한 발 물러나면서도 “광장 사용은 공유재산법에 따라 허가제로 운영하는 것”이라고 밝혔다. 공유재산 및 물품 관리법(이하 공유재산법)에 따르면 지방자치단체의 장은 행정자산에 대해 사용허가를 할 수 있다고 명시돼 있다. 광화문광장은 서울시의 행정재산에 속하기 때문에 절차에 따라 허가제로 운영하는게 문제되지 않는다는 것이 서울시의 입장이다. 다만 서울시가 지속적으로 광화문광장 집회∙시위 금지를 천명한 만큼 “집회∙시위를 막으려 하는 것이 아니면 도대체 뭐냐”는 비판은 피하기 어려운 상황이다.  

◆“공유재산법상 사용 허가는 집회에 대한 허가와 같지 않아...집회의 자유 원천 봉쇄 어려워”

그렇다면 서울시가 공유재산법에 따라 행정재산인 광화문광장에서의 집회∙시위를 자의로 허가하지 않을 수 있을까? 대다수 전문가 의견은 ‘아니요’이다.

이민영 가톨릭대 법학과 교수는 “공유재산 및 물품 관리법(이하 공유재산법)에 따른 사용허가는 사용료와 입찰제를 전제로 하는 5년 이하의 권리설정계약에 해당하기 때문에 집회∙시위 허가와는 전혀 다른 내용이다”라는 의견을 밝혔다. 

공유재산법상 사용 허가는 공간에 대한 지배를 의미하는 것이기 때문에 '집회에 대한 허가'와 같다고 보기 어렵다는 것이다. 공유재산법에 따라 광화문광장이 서울시의 행정재산인 것은 맞지만 사용 허가를 집회∙시위에는 적용할 수 없다는 것이 핵심이다. 

이민영 교수는 “집회∙시위 신고의 경우 관할경찰관서장에 신고가 접수된 것으로 법적 효력이 발생하는 제도를 택하고 있다”며 “시위 신고의 수리(허가)를 요하지 않는다는 점은 집회의 자유를 보장하는 헌법 제21조제1항의 취지에 따른 것”이라고 설명했다.

다만 집회 및 시위에 관한 법률(이하 집시법) 제8조에 따라 신고서를 접수한 관할경찰관서장은 특정 경우에 집회 시위의 제한 또는 금지를 통고할 수 있다. 집시법 제11조에 나와있는 시위∙집회 금지의 장소는 △국회의사당 △각급 법원과 헌법재판소 △대통령 관저 △국무총리 공관 △국내 외국의 외교기관이나 사절의 숙소 등으로 이마저도 조건에 따라서 허가할 수 있다. 광화문광장은 여기에 포함되지 않는다. 

집회 및 시위에 관한 법률(이하 집시법) 제11조(옥외집회와 시위의 금지 장소). [이미지=국가법령정보센터]

이민영 교수는 "광장을 무단으로 점유할 경우 공유재산법상 변상금 등을 부과할 순 있겠지만, 집회의 자유를 원천적으로 봉쇄하기는 어렵다"며 “공유재산법에 따른 사용허가는 그 내용에서 집시법과 차원이 다르고 이를 원용하여 집회나 시위의 자유를 제약할 수 없다”고 짚었다. 서울시의 사용 허가는 광장 사용에 따른 사용료 문제이기 때문에 집회의 자유 보장과 관련된 문제로 연관 지어 볼 수 없다는 의미이다. 이민영 교수는 "공유재산법에 따른 사용 허가는 오히려 헌법에서 금지하는 집회 허가가 되어 헌법 위반이 될 수 있다"고 설명했다.

이런 상황에서 향후 광화문광장을 장소로 하는 집회 시위 신고가 접수될 경우 관할 경찰관서장이 집회를 통고할 것인지에 대한 의문도 제기된다. 광화문광장은 서울 종로 경찰서의 관할이다. 관할 경찰관서장은 집시법 제8조에서 명시하는 경우에만 집회∙시위의 제한 또는 금지를 통고할 수 있으나, 지방자치단체인 서울시가 ‘사실상 금지’를 천명하면서 통고 판단을 하는데 영향을 받을 수 있다는 지적이다. 종로 경찰서 담당부서 역시 "지방청과의 협의 등을 포함해 법적으로 면밀한 검토가 필요해 보인다"고 조심스러운 입장을 보였다. 

◆광화문 일대 시위가 광장 내부까지… 서울시 “제한 방법 없어”

광장 내 시위 ‘사실상 금지’의 적법성 논란이 가중되는 가운데, 그 실효성에 대한 의문도 커지고 있다. 지난 15일 광화문 광장 일대에서 진행된 대규모 집회가 광장 내부까지 번졌기 때문이다. 광장 내부로 들어온 참가자들은 모여 구호를 외치고, 단체 가입을 독려하기도 했다. 경찰은 질서유지선을 세우고, 방송을 하는 등 원칙적인 대응만 나섰다. 

지난 15일 오후 광화문 광장 내부에 시위로 인파가 몰린 모습. [사진=독자 제공]

서울시로서는 이번 사태와 같은 시위대 유입에 골머리를 앓고 있지만, 마땅히 뾰족한 수가 없다는 입장이다. 

서울시 광화문광장기획반은 “원칙적으로는 광장 안에서 집회 시위가 불가한 것이 맞으나 이번 사태는 광장 외부의 시위 인파가 밀려든 것이라 실질적인 조치가 어려웠다”고 설명했다. 해당 시위대가 광장 내 특정 시설물을  파손하거나, 일반 시민들의 이용에 분명한 피해를 주는 상황이 아니라면 현실적으로 온전한 광장 내 통제는 어렵다는 것이다. 관계자는 “광장 내 집회를 원칙적으로 허용하지 않았기 때문에 이 정도였지 허용이 가능했다면 시위의 규모가 더 커졌을 것”이라고 덧붙였다.

향후 이런 시위가 반복될 경우 어떻게 대처할 것인지에 대한 취재진의 질문에도 “앞으로 보완책을 지속적으로 검토하겠지만 당장은 뾰족한 방법이 보이지 않는 상황”이라며 아쉬움 마음을 드러냈다. 15일 오후 광화문광장을 찾은 시민들은 시위 인파로 인해 온전히 광장을 사용하지 못하고 쓸쓸한 발걸음을 돌렸다. 광화문광장을 지나던 A씨는 “광화문광장 내부와 교보생명빌딩, 경복궁까지 여러 개의 집회가 진행돼 정상적으로 광장을 이용할 수 없었고 혼란스러웠다”고 상황을 묘사했다. 

서울시로서는 일부 시민단체들과 국민들로부터 “법에 명시된 집회의 자유를 제한한다”는 비판을, 또 광장 이용객들로부터는 “쾌적한 광장 환경 강조하더니 결국 허울뿐인 메아리였다”는 원성을 양쪽에서 받게 되는 ‘진퇴양난’의 상황에 놓인 것이다.  

지난 6일 재개장한 광화문 광장의 모습. 무더위에 지친 서울 시민들이 휴식을 취하고 있다. [사진=더밸류뉴스]집회∙시위 ‘사실상 금지’ 원칙에 대한 네티즌들의 갑론을박도 벌어지고 있다. “재단장한 광화문광장의 쾌적한 환경을 위해 필요한 조치” “시민들이 앞으로 이용하기 편해질 것”이라며 집회∙시위 금지 기조를 반기는 의견이 있는가 하면, “아무리 불편해도 법에 명시된 집회의 자유를 원칙적으로 금지해버리는 것은 민주주의의 퇴보”라는 반박도 있었다. 더밸류뉴스가 16일 오후 온라인 상에서 설문조사를 진행한 결과 "쾌적한 광화문광장 이용 환경을 위한 서울시의 ‘사실상 금지’ 원칙이 타당하다"는 입장이 전체의 62%(21표)를 차지했다. 

이민영 교수는 “민주주의는 법치주의만으로 완성되는 것은 아니기 때문에 적법한 집회∙시위라도 사회질서 유지를 위한 상호존중의 예양은 도덕적으로 생각해볼 수 있는 부분”이라며 “광장이 포용하는 민주적 가치에서 무관용의 무질서함이 어디까지 허용될 것인지의 여부는 각자의 책임에 비추어볼 시민의식으로 자문할 사항”이라고 말했다. 

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